Der vorliegende Beitrag entstand aus Anlass des Vortrags „Die EU-Erweiterung im Westbalkan: Lehren aus Kroatiens Beitritt“, den Dr. Johannes („Hannes“) Swoboda am 18. Juni im Kroatischen Zentrum hielt. Er greift zentrale Gedanken und Themen des Vortrags auf und ergänzt diese um Hintergrundinformationen und aktuelle Entwicklungen.

Hannes Swoboda war von 1996 bis 2014 Mitglied des Europäischen Parlaments (EP) und stieg dort zunächst zum stellvertretenden, 2012 schließlich zum Fraktionsvorsitzenden (Präsidenten) der Progressiven Allianz der Sozialisten & Demokraten im Europäischen Parlament (S&D) auf. Als langjähriger Kroatien-Berichterstatter des Europäischen Parlaments hat Swoboda den EU-Beitrittsprozess Kroatiens von 2005 bis zum erfolgreichen Abschluss am 1. Juli 2013 maßgeblich politisch begleitet und vorangetrieben. Er gilt als ausgewiesener Kenner Südosteuropas.

Im April 2008 fungierte er als Berichterstatter zum Fortschrittsbericht über Kroatien 2007 des EP-Ausschusses für auswärtige Beziehungen, der vom Europäischen Parlament mit sehr großer Mehrheit angenommen wurde. Swoboda hatte sich als Berichterstatter beworben und sich gegen eine ungarische Gegenkandidatin durchgesetzt. Seine Aufgabe bestand vor allem darin, zu verfolgen, ob die Forderungen der EU tatsächlich umgesetzt wurden.

Kroatiens Weg in die EU

Zu Beginn seines Vortrags ließ Swoboda die wichtigsten Etappen Kroatiens auf seinem Weg in die Europäische Union (EU) Revue passieren. Das Land stellte am 21. Februar 2003 den Antrag auf Vollmitgliedschaft und erhielt daraufhin am 18. Juni 2004 den offiziellen Status als Beitrittskandidat der Europäischen Union. Die eigentlichen Verhandlungen zum Beitritt begannen am 4. Oktober 2005 (zeitgleich mit der Türkei). Bereits zuvor trat am 1. Februar 2005 ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) zwischen der EU und Kroatien in Kraft.

Im Juni 2011 wurden die Beitrittsverhandlungen mit Kroatien nach Abschluss aller Verhandlungskapitel formell beendet. Die letzten Verhandlungskapitel wurden im Rahmen der abschließenden Beitrittskonferenz am 30. Juni 2011 unter ungarischem Vorsitz abgeschlossen. Am 1. Dezember 2011 stimmte das Europäische Parlament mit überwältigender Mehrheit (564 der 736 Abgeordneten) dem EU-Beitritt Kroatiens zu.

In weiterer Folge unterzeichnete Kroatien am 9. Dezember 2011 im Rahmen des Europäischen Rates in Brüssel den Beitrittsvertrag. Laut Beschluss des kroatischen Parlaments wurde das Referendum über den EU-Beitritt am 22. Januar 2012 abgehalten. Dabei stimmten rund zwei Drittel (66 Prozent Ja-Stimmen) für den Beitritt zur EU. Mit Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde am 21. Juni 2013 war der Ratifikationsprozess erfolgreich abgeschlossen. Am 1. Juli 2013 wurde Kroatien das damals 28. Mitglied der EU.

Der Beitritt wurde nach allgemeinem politischen Konsens aller politischen Parteien in Kroatien als oberste Staatspriorität erachtet. Dies war laut Swoboda entscheidend für die Reformfortschritte und letztlich für den erfolgreichen EU-Beitritt. So war zum Beispiel das Verhältnis zu Premierminister Ivo Sanader (2003–2009) sowie zu seinen Nachfolgern ein ausgesprochen gutes und konstruktives, da sie sich persönlich stark für die erforderlichen Reformen einsetzte.

Herausforderungen auf dem Weg zum EU-Beitritt

Schwierige Hürden auf dem Weg zum EU-Beitritt waren vor allem die Justizreform und der bis 2005 flüchtige Ex-General Ante Gotovina, dem in Den Haag vom Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (ICTY) der Prozess gemacht wurde. Zudem galten die kroatischen Schiffswerften im Vorfeld des EU-Beitritts als eines der größten wirtschaftlichen und politischen Hindernisse. Der Grundkonflikt drehte sich um unzulässige staatliche Beihilfen, mangelnde Wettbewerbsfähigkeit und die strikten EU-Wettbewerbsregeln.

Weitere Herausforderungen waren ein Disput über die Fischereirechte zwischen Kroatien und Slowenien, der 2008 beigelegt werden konnte, sowie die Grenzstreitigkeiten zwischen beiden Ländern.

Das Nachbarland Slowenien hatte zehn Monate lang die Öffnung der letzten elf Verhandlungskapitel aufgrund der rechtlich ungeklärten Grenzfrage mit Kroatien – insbesondere hinsichtlich der adriatischen Hoheitsgewässer – blockiert. Daraufhin hatte die EU den Beitritt auf unbestimmte Zeit vertagt. Am 11. September 2009 wurde bekannt gegeben, dass sich die beiden Staaten auf einen Kompromiss im Grenzkonflikt geeinigt hätten, sodass Slowenien sein Veto gegenüber Kroatien aufhob und die Beitrittsverhandlungen weitergeführt werden konnten.

Ausschlaggebend für den letztlich positiven Verlauf der Beitrittsverhandlungen waren Fortschritte bei den Reformen des Justizwesens, Erfolge im Umgang des kroatischen Rechtsstaates mit Korruption im eigenen Land und letztlich der Abschluss des Kapitels „Fischerei“.

Der Westbalkan heute: Unterschiedliche Ausgangslagen

Zu den EU-Beitrittskandidaten zählen Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Nordmazedonien, Kosovo und Serbien. Die sechs Länder des Westbalkans befinden sich in unterschiedlichen Stadien auf dem Weg zu einem EU-Beitritt. Am weitesten vorangeschritten sind Albanien und der „Klassenbeste“ Montenegro.

Serbien ist seit 2012 offizieller EU-Beitrittskandidat, aber der Prozess stockt. Von den insgesamt 35 Verhandlungskapiteln wurden bislang 22 eröffnet. Wesentliche Hürden im Beitrittsprozess sind Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Es gibt große Defizite in der Justiz, Medienfreiheit und der Bekämpfung von Korruption. Zudem fordert die EU eine Normalisierung der Beziehungen zwischen Serbien und dem Kosovo als zentrale Voraussetzung. Serbien pflegt traditionell enge Beziehungen zu Russland und hat sich unter der langjährigen autoritären Führung von Aleksandar Vučić auch den EU-Sanktionen nicht angeschlossen. Die seit November 2024 anhaltenden Proteste in Serbien richten sich gegen Korruption, Machtmissbrauch der Regierung und den autoritären Regierungsstil von Präsident Vučić.

Das Kosovo hat im Dezember 2022 offiziell seinen Antrag auf Mitgliedschaft in der EU eingereicht. Derzeit besitzt das Land noch den Status eines potenziellen Kandidaten. Der Weg zur Vollmitgliedschaft ist jedoch ein langwieriger und komplexer Prozess, der stark von den Reformfortschritten im Kosovo abhängt. Ein wesentliches politisches Hindernis ist, dass die Unabhängigkeit des Kosovos nicht von allen EU-Staaten anerkannt wird. Fünf Mitglieder (Griechenland, Rumänien, die Slowakei, Spanien und Zypern) erkennen das Land völkerrechtlich nicht an, was Beschlüsse, die Einstimmigkeit im Rat erfordern, erschwert.

Ein weiterer zentraler Baustein für einen möglichen Beitritt sind die Beziehungen zu Serbien und die Normalisierung der Lage. Mit Albin Kurti verfügt das Land über einen charismatischen Regierungschef, doch die politische Landschaft ist stark polarisiert. Dies zeigt sich auch in der Bevölkerung, in der die Spaltungen zwischen Kosovo-Albanern (ca. 87 % der Bevölkerung) und Kosovo-Serben (ca. 8 %) sehr stark ausgeprägt sind.

Albanien ist seit 2014 offizieller EU-Beitrittskandidat und die inhaltlichen Beitrittsverhandlungen wurden im Oktober 2024 eröffnet, es konnte aber noch kein Kapitel abgeschlossen werden. Der albanische Ministerpräsident Edi Rama pflegt nach innen einen eher autoritären Führungsstil und ist mit dem Oppositionsführer Sali Berisha zutiefst zerstritten ist. Die beiden Männer dominieren seit geraumer Zeit die Politik des Landes und konnten sich in puncto EU-Beitritt bis dato nicht einigen. Zudem gibt es aktuell täglich Proteste gegen das Kushner-Bauprojekt.

Montenegro könnte laut Swoboda den Sprung in die EU möglicherweise schon 2028 schaffen. Das Land ist seit 2010 offizieller Beitrittskandidat und verhandelt seit 2012 mit der EU. Nachdem Montenegro bereits seit 2002 den Euro als offizielles Zahlungsmittel nutzt, gilt die wirtschaftliche Integration in vielen Bereichen als weit fortgeschritten. Von insgesamt 33 Verhandlungskapiteln wurden bereits 14 vorläufig geschlossen. Es stehen allerdings noch essenzielle Reformen in den Bereichen Justiz, Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsbekämpfung aus, die vor einem Beitritt vollständig umgesetzt werden müssen.

Der Jahre lange Streit über den Staatsnamen mit Griechenland ist beigelegt, doch ist der EU-Beitritt Nordmazedoniens – aktuell vor allem durch ein Veto Bulgariens – blockiert. Obwohl das Land bereits seit 2005 offizieller Beitrittskandidat ist und die Beitrittsverhandlungen 2022 formell begonnen haben, gibt es derzeit keinen konkreten Zeitplan für einen Beitritt und Verhandlungskapitel können nicht geöffnet werden.

Bosnien und Herzegowina ist offizieller EU-Beitrittskandidat. Nach der Beantragung der Mitgliedschaft im Jahr 2016 erhielt das Land im Dezember 2022 den Kandidatenstatus. Im März 2024 beschloss der Europäische Rat offiziell die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Die formellen Gespräche und die Ausarbeitung des Verhandlungsrahmens laufen. Ein tatsächlicher Beitritt gilt jedoch weiterhin als langfristiger Prozess.

Das Land muss weiterhin zentrale Anforderungen der Europäischen Kommission erfüllen. Dazu gehören insbesondere Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit, der Justiz, der Korruptionsbekämpfung und Verfassungsänderungen, um EU-Standards gerecht zu werden. Der komplexe Verwaltungsaufbau des Vielvölkerstaates und ethnisch-politische Spannungen zwischen den Landesteilen verzögern den Fortschritt zusätzlich. Zudem unterhält Moskau enge Beziehungen zur Führung der Republika Srpska und deren Präsidenten Milorad Dodik.

Abgesehen von der in allen Westbalkanländern schwierigen Ausgangslage ist der EU-Beitritt in keinem der Länder ein übergeordnetes Ziel, wie dies im Fall Kroatiens war. Das ist laut Swoboda der wesentliche Unterschied. Die Oligarchenstrukturen erschweren die Situation zusätzlich.

Die EU-Erweiterung in geopolitisch veränderten Zeiten

Mit der Eröffnung von Beitrittsverhandlungen mit Moldau und der Ukraine wurde eine neue Dimension der Erweiterung eröffnet. Beide sind europäische Länder; die Ukraine war zudem teilweise Teil der Habsburgermonarchie.

Auf dem EU-Gipfel am 14. Dezember 2023 beschlossen die EU-Staaten die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Moldau und der Ukraine. Die ersten Regierungskonferenzen wurden am 25. Juni 2024 einberufen. Damit haben die Beitrittsverhandlungen mit Moldau ebenso wie jene mit der Ukraine offiziell begonnen. „Damit wurden Westbalkanländer übersprungen“, so Swoboda.

Auf dem EU-Westbalkan-Gipfel am 5. Juni 2026 in Montenegro bekräftigte der Gastgeber, dass man 2028 EU-Mitglied werden möchte. Beim Gipfel machten sich unter anderem Bundeskanzler Friedrich Merz und der französische Präsident Emmanuel Macron für eine schnellere EU-Erweiterung stark.

Zudem sprachen sich Deutschland und Frankreich vor dem Gipfel in einem Positionspapier für einen schrittweisen Beitrittsprozess mit den Westbalkanstaaten aus. Auf diesem Weg will man die Integration der Länder beschleunigen, wobei die Vollmitgliedschaft das Ziel bleiben soll.

An einer abgestuften Mitgliedschaft wird derzeit noch gearbeitet. Diese soll den Kandidatenländern bereits vor dem formellen Vollbeitritt Zugang zum EU-Binnenmarkt oder zum Schengen-Raum ermöglichen und sie schrittweise als Beobachter in EU-Institutionen wie den Europäischen Rat oder das Europäische Parlament integrieren.

Swoboda spricht sich für diesen Ansatz aus. Er meint auch, dass man allen bereits etwas hätte anbieten sollen, damit die Frustration im „Wartezimmer der EU“ keine Abkehr von einer Integration in die EU in Richtung Trump, Russland und China bewirkt.

Kroatien habe er gerne begleitet, so Swoboda abschließend. Die Westbalkanländer könnten sich bei Kroatien abschauen, dass man gemeinsam besser weiterkommt. Man müsse zusammenarbeiten und die Reformen vorantreiben.

Diskussion: Türkei, Reformfähigkeit und die Zukunft der EU

In der anschließenden Diskussion standen unter anderem die stockenden Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die Einführung des Euro in Kroatien sowie die zukünftige Reformfähigkeit der Europäischen Union im Mittelpunkt.

Swoboda betonte erneut die Bedeutung schrittweiser Integrationsmodelle und verwies darauf, dass auch die EU selbst Reformen brauche, um mit einer größeren Zahl an Mitgliedstaaten handlungsfähig zu bleiben.

Zur Sprache kamen außerdem Fragen europäischer Identität, wirtschaftlicher Entwicklungen sowie die Auswirkungen aktueller geopolitischer Konflikte auf die Erweiterungspolitik.

Zum Abschluss unterstrich Swoboda nochmals, dass Kroatiens Weg in die EU zeige, wie wichtig politische Zielklarheit, Reformbereitschaft und Zusammenarbeit für erfolgreiche Integrationsprozesse seien. Die Erfahrungen Kroatiens könnten daher auch für die Staaten des Westbalkans Orientierung bieten.

Der Vortrag machte deutlich, dass die EU-Erweiterung am Westbalkan nicht nur eine technische Frage von Verhandlungskapiteln ist, sondern wesentlich von politischem Willen, Reformbereitschaft und glaubwürdigen Integrationsperspektiven abhängt. Kroatiens Weg in die EU bleibt dabei ein wichtiger Referenzpunkt.

Susan Milford-Faber